L’esprit démocrate

Avant-propos

Après la conférence Nationale du 8 février des hommes de droite et de gauche ont déclaré que François Bayrou serait devenu un homme populiste. Je n’ai pas la prétention d’être son porte parole toutefois je souhaitais exprimer mon opinion sur la question avant de proposer l’analyse de Michel Glaude (Directeur des statistiques démographiques et sociales, INSEE) . Voici ci-dessous mon avis sur la question.

François Bayrou n’est pas un populiste, C’est un homme qui porte un regard lucide sur la société d’aujourd’hui. Il combat les valeurs de hypermodernité et dénonce aussi le sentiment durable d’injustice qui déstructure notre société. Son projet humaniste qui souhaite co-bâtir avec des démocrates de sensibilités différentes est porteur d’espoir. J’ai le sentiment que la lutte contre les inégalités économiques et sociales demeure une priorité nationale. Le moins que l’on puisse dire est que l’état Sarkoziste subit une crise de légitimité. Cela se vérifie au prisme de différentes facettes :

• Rejet de son projet : Promesses non tenues sur le pouvoir d’achat, absence de justice sociale, permanence des hommes politiques perçus comme défendant d’abord leurs propres intérêts (Scandales financiers). Il n’y a plus de projet, il n’y a plus que de la gestion de crise (crise financière, crise économique, crise sociale). Le marchand de bonheur n’est plus vraiment crédibles.

• Faillites des idéologies. Aucun « modèle économique ne marche vraiment ». Et l’opinion perçoit bien cette impuissance, aggravée par la renonciation à certains instruments de pilotage au profit de l’Europe, perçue comme un « machin » (au sens gaullien du terme !) technocratique fort éloigné du citoyen (Les référendums en France et aux Pays-bas en sont illustration !)

• La machine à redistribuer est grippée. Il est clair que dans une économie atone les recettes sont insuffisantes pour satisfaire les besoins croissants. La logique consumériste a remplacé la logique citoyenne. De plus, les chèques sur l’avenir tirés par les gouvernements précédents (de tous bords…) engendre un service de la dette équivalent au montant total de l’impôt sur le revenu. L’état, mauvais gestionnaire, vit largement au-dessus de ses moyens (déficit d’environ 50 milliards d’Euros par an !)

• Les transferts de compétences aux régions ressemblent trop à une défausse financière de l’état vers les collectivités territoriales, pour être ressentis positivement.

• L’école de la république ne joue pas suffisamment son rôle intégrateur et créateur de lien social. On assiste à une « ghettoïsation » de l’école en fonctions des quartiers ou de l’origine sociale. L’argent est devenu un véritable moyen de réussite scolaire : cours particuliers généralisés avec le développement de véritables entreprises commerciales spécialisées, accès aux meilleures formations universitaires tarifées (apparition de coûteuses « écuries » en première année de médecine…, multiplication des classes préparatoires privées et intégration dans les écoles les plus prestigieuses presque exclusivement d’enfants de familles aisés. La machine à fabriquer la « fracture sociale «  est en marche ! L’état renonce également à gommer les inégalités sociales en supprimant les réseaux d’aides aux élèves en difficulté scolaire. La qualité de l’enseignement ne sera pas au rendez-vous des réformes actuelles. Il faut davantage rechercher les causes des dysfonctionnements. Halte à la pathologie de l’urgence dans l’éducation, le temps de la réflexion est indispensable.

Les inégalités économiques

L’existence et la persistance d’inégalités posent fondamentalement la question de l’efficacité de notre système économique. Si, pour certains, elles sont inhérentes au fonctionnement de l’économie de marché, elles sont souvent ressenties comme une injustice et le symbole de l’échec du capitalisme à assurer le bien-être de tous. Michel Glaude nous explique ici qu’au-delà des controverses, la mesure des inégalités n’est pas chose aisée, tant cette notion comporte des éléments d’appréciation objectifs et subjectifs. L’évolution récente des inégalités en France offre une perspective éclairante pour comprendre les facteurs susceptibles d’aggraver ou de limiter leurs poids.

Quelles inégalités ?

S’il existe un fort consensus sur le fait que le progrès social s’identifie en grande partie à la réduction des inégalités, et en particulier à la lutte contre la pauvreté, la notion d’équité distributive est sujette à débats car celle-ci reste éminemment normative et renvoie d’abord aux théories de la justice sociale.

Inégalités et justice social

Sans entrer dans de longs (et passionnants) développements sur ce sujet (Fleurbaey, 2003), trois points méritent toutefois d’être rappelés.

Toutes les inégalités ne sont pas forcément injustes. En effet, s’il est essentiel de tenir compte des différences entre individus quand celles-ci relèvent de capacités naturelles (dotations initiales ou handicaps), c’est-à-dire de facteurs incontrôlables, il n’est pas souhaitable de compenser des disparités d’efforts liées à des différences de goûts ou de préférences (pour le travail, le loisir…). Toutefois, cette distinction qui renvoie à la différence entre l’égalité des chances (ou ressources initiales) et l’égalité des réalisations (ou ressources ex post) n’est pas simple à opérer en pratique.

Le “ zoom ” sur les plus défavorisés ne doit pas empêcher une appréciation d’ensemble. La popularisation de la vision “ rawlsienne ” (1) qui consiste à mesurer le progrès social uniquement à l’aune de la situation des plus défavorisés néglige le fait que, dans nos sociétés développées, la position d’un groupe d’individus ne peut être comprise indépendamment de ce qui se passe dans le reste du corps social. A l’inverse, considérer qu’une amélioration de la situation des plus favorisés, sans modification de celle des plus pauvres, est positive (au sens “ parétien ” de l’économie du bien-être) est tout aussi insatisfaisant. C’est donc bien dans la recherche d’une priorité aux plus pauvres sans négliger l’ensemble des situations que se trouve l’équilibre.

Privilégier des mesures “ objectives ”. Bien qu’une part importante de la littérature traditionnelle sur le bien-être accorde une place notable aux dimensions subjectives (compte tenu que ce sont les situations ressenties qui importent, par exemple en matière de pauvreté ou de discrimination), des raisons tant de fond (les sentiments personnels doivent aussi être mis en balance avec l’opinion des autres) que de forme (comment mesurer le bonheur ?) nous conduisent à privilégier les indicateurs “ objectifs ”, c’est-à-dire fondés sur la mesure et la quantification de différentes grandeurs. Dans ce cadre, les grandeurs monétaires, facilement comparables dans l’espace et le temps, forment le coeur du système. Mais là aussi, les limites de telle ou telle définition sont rapidement atteintes. Par exemple, en matière de niveau de vie d’un ménage, négliger la production domestique de l’épouse qualifiée d’” inactive ”, ou ne pas comptabiliser les revenus en nature que les propriétaires tirent des logements qu’ils occupent, biaise parfois les analyses…

La mesure des inégalités économiques

Retenons donc sur la base de ces premières considérations un ensemble d’” inégalités économiques ” définies en termes d’écarts de ressources (au sens large : formation, emploi, revenus, consommation, patrimoine, etc.) dont disposent les différentes personnes pour atteindre un certain niveau de bien-être. De nombreuses questions de définition et de mesure restent toutefois pendantes, dont notamment les deux suivantes.

Photographie instantanée ou prise en compte du cycle de vie ? Le cas d’école bien connu d’une société où tous les individus connaîtraient la même séquence de revenus, croissante au cours du cycle de vie, et dont la mesure de l’inégalité des revenus une année donnée ne refléterait que la seule dispersion des âges, témoigne de la limite des mesures en coupe instantanée par rapport aux approches générationnelles de long terme. Les deux approches restent toutefois complémentaires, la vision en coupe permettant de ne pas négliger les situations souvent dramatiques de précarité et d’urgence et de prendre en compte l’incertitude sur les revenus futurs.

Du revenu d’activité au niveau de vie. L’unité de prise en compte et de cumul des ressources est aussi un enjeu important de mesure. C’est l’individu et son capital humain qui doivent être privilégiés quand on s’intéresse aux revenus d’activité, mais c’est l’unité de vie (le ménage) qui doit constituer la référence pour définir le niveau de vie (avec prise en compte des charges de famille par le biais des unités de consommation). Au croisement de ces deux approches, le concept de travailleur pauvre (actif appartenant à un ménage pauvre) permet de mesurer les situations où le travail n’est pas suffisamment rémunérateur pour sortir de la pauvreté.

Équité et croissance sont-elles compatibles ?

La recherche de l’équité est-elle nécessairement une entrave à la croissance économique et à l’emploi ? En fait, c’est l’ensemble des relations entre protection sociale, croissance et inégalités qui sont en jeu dans ce débat. Dans l’analyse économique traditionnelle, la protection sociale, qui compte toujours une dimension redistributive, qu’elle soit inter ou intra générationnelle, exerce une influence négative sur la croissance. Tout “ coin fiscal ” pèse sur le coût du travail, l’emploi et la rentabilité des entreprises, toute taxation réduit les rendements de l’investissement, toute redistribution réduit le taux d’épargne, et l’existence d’un système public de retraite réduit l’incitation à l’épargne privée. Toutefois, de nombreux travaux théoriques récents ont mis en cause ces arguments. L’existence d’un système de protection sociale permet en effet de réduire les risques associés à la création d’entreprise. Elle peut encourager la prise de risque technologique et favoriser la croissance. Par ailleurs, sachant que les actifs pauvres peuvent être contraints à moins investir dans l’éducation de leurs enfants, la redistribution permet d’augmenter le capital humain global, et partant, la croissance (dans le cas des modèles de croissance endogène).

Les résultats des analyses empiriques sont néanmoins mitigés. Sur les dix études analysées par T. Atkinson concernant l’impact des systèmes de transferts sociaux sur la croissance dans les pays de l’OCDE, quatre concluent à une liaison positive, quatre à une liaison négative et deux à l’absence de corrélation (Atkinson, Glaude et Olier, 2001).

En fait, il apparaît que c’est moins le total des dépenses de protection sociale qui influe sur les décisions des acteurs économiques, et donc la croissance, que l’architecture du système socio-fiscal. Ainsi, s’il n’existe pas de relation simple entre protection sociale et performance économique, c’est dans le détail des différents effets incitatifs de tel prélèvement ou de telle allocation que pourront s’exercer les effets positifs de la protection sociale sur l’emploi et la croissance.

Les inégalités à l’épreuve de la mondialisation et des nouvelles technologies

Les inquiétudes sur la montée des inégalités depuis une quinzaine d’années font souvent référence à la mondialisation de l’économie et à l’extension du commerce international. L’idée selon laquelle c’est la concurrence accrue des pays récemment industrialisés qui a réduit la demande de main-d’oeuvre non qualifiée dans les pays développés est presque un cas d’école de la théorie néoclassique du commerce international, qui postule que la liberté des échanges engendre une égalisation des prix des facteurs de production, même en l’absence de mobilité de ces facteurs. La croissance des importations de biens utilisant une part importante de main-d’oeuvre non qualifiée entraîne pour les pays industrialisés soit une réduction des salaires de leurs travailleurs peu qualifiés quand les rémunérations sont flexibles (États-Unis), soit une augmentation du chômage dans les pays où un salaire minimum et/ou des aides sociales empêchent les coûts de main-d’oeuvre d’être tirés vers le bas.

Des nombreux travaux empiriques menés sur le sujet, il ne ressort guère de preuves que les exportations des pays en développement ont un impact important sur les salaires ou le chômage des pays industrialisés. D’une part, une partie des ajustements a déjà été opérée (comme pour l’habillement et la chaussure en France) et, d’autre part, ces flux commerciaux restent modestes relativement aux échanges entre pays développés.

Plus récemment, une autre explication attribue la baisse de la demande de travail non qualifié à un “ biais technologique ” favorisant le travail qualifié, et en particulier au développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC). Là encore, différents travaux empiriques mettent en avant la complexité des phénomènes en jeu. Ainsi, l’appropriation de ces nouvelles technologies demande un certain délai et des investissements dont les effets sont loin d’être immédiats. Bien souvent, c’est plus un “ changement structurel ” qui est à l’oeuvre dans les entreprises. Ce n’est donc pas la seule adoption des NTIC qui accroît la productivité mais son articulation avec les changements dans l’organisation du travail : flexibilité des tâches, travail en équipe, réduction de la ligne hiérarchique…

L’impact global sur la distribution des salaires est ambigu et varie au cours du temps. Après une première période où les inégalités s’accroissent (phase de réduction de l’emploi concurrencé par les nouvelles technologies), le progrès technique se diffuse, le revenu moyen progresse et sa dispersion s’amenuise.

Enfin, les effets du progrès technologique sur la demande de travail non qualifié et son prix dépendent largement du contexte institutionnel national (normes salariales, accords collectifs entre partenaires sociaux, réglementation, etc.).

La formation des inégalités

Trois volets nous paraissent déterminants dans le processus de formation des inégalités économiques :

- l’acquisition du capital humain, que ce soit au moment de la formation initiale ou en cours de formation permanente ;

- le fonctionnement du marché du travail, la formation des revenus dits “ de marché ” et des revenus de remplacement (chômage, retraite) ;

- les politiques redistributives au sens large (c’est-à-dire incluant la fourniture des biens publics), qu’elles aient explicitement ou non pour objet de réduire les inégalités verticales (politique familiale, du logement, etc.).

Cette distinction ne signifie pas que ces domaines soient étanches, ni du côté des comportements des agents économiques (par exemple, l’offre de travail féminine dépend de la politique familiale et des ressources du conjoint), ni du côté des politiques publiques (les enjeux de la politique fiscale s’étendent bien au-delà de la seule fonction redistributive). Elle a pour objet de mieux éclairer certains débats actuels : reproduction sociale et démocratisation de l’école, difficulté du fonctionnement du marché du travail dans un environnement plus flexible, constitution des familles, équilibre entre générations et cohésion sociale.

Le “ déplacement ” des inégalités de formation initiale

Même si la transmission du capital économique reste déterminante dans la reproduction des inégalités intergénérationnelles, surtout pour les plus fortunés, l’acquisition de capital humain est devenue un facteur essentiel de performance économique et de mobilité sociale.

Mesuré à l’aune du niveau moyen de formation initiale de l’ensemble de sa main-d’oeuvre, la France accuse un certain retard par rapport à ses partenaires, en particulier l’Europe du Nord. Ce retard est en passe d’être rattrapé grâce aux efforts consentis depuis une vingtaine d’années pour la formation initiale des jeunes générations. La durée de scolarisation des jeunes Français s’est d’ailleurs stabilisée depuis une dizaine d’années à un niveau comparable à celui des autres pays européens. La France se caractérise toutefois par l’importance de sa scolarisation précoce (dès trois, voire deux ans), ce qui permet de compenser certaines différences de milieu socioculturel. Elle se distingue aussi par le faible poids des expériences précoces du marché du travail (formation en alternance, activités secondaires, etc.), contribuant ainsi à une certaine coupure entre l’école et l’entreprise.

La forte démocratisation de l’enseignement a contribué à réduire les inégalités d’accès au baccalauréat en fonction des origines sociales, inégalités qui se sont toutefois déplacées au niveau de l’enseignement supérieur et transformées qualitativement. Par exemple, la base sociale du recrutement des grandes écoles s’est resserrée à partir des années 80, contrairement aux années d’après-guerre et aux cycles universitaires dont les formations professionnalisantes continuent à se démocratiser.

Les dépenses publiques d’éducation tendent à renforcer sensiblement la redistribution verticale (entre catégories de ménages classées selon leur niveau de vie), car les effets égalisateurs de la scolarité obligatoire et du second cycle du secondaire l’emportent largement sur la différenciation opérée par l’accès plus sélectif aux études supérieures (CERC, 2003).

Marché du travail et flexibilité

Depuis vingt-cinq ans, les inégalités sur le marché du travail se sont plus creusées en matière d’accès à l’emploi qu’en termes de rémunération du travail. En effet, contrairement aux pays anglo-saxons dont l’éventail des salaires nets s’est constamment ouvert depuis le début des années 80, les disparités salariales sont restées stables au sein des secteurs privé et semi-public français.

Du côté employeur, l’éventail des coûts salariaux (c’est-à-dire y compris les cotisations sociales) s’est progressivement ouvert depuis une quinzaine d’années grâce au déplafonnement progressif des cotisations patronales et aux mesures en faveur des bas salaires qui ont permis de lutter contre la baisse de la demande de travail non qualifié, sans générer de “ trappes à bas salaires ”.

Du côté salarié, l’extension progressive du temps partiel (majoritairement féminin) a entraîné un développement des bas salaires (mensuels) perçus. S’il correspond à un degré de liberté supplémentaire dans l’offre de travail quand il est choisi, le temps partiel subi (soit dans plus d’un cas sur quatre) témoigne d’une dégradation certaine des conditions d’emploi.

Le développement régulier des formes particulières d’emploi (contrats à durée déterminée, intérim, stages, contrats aidés) depuis une vingtaine d’années - elles atteignent actuellement plus d’un salarié sur dix -, correspond à une forte demande de flexibilité des entreprises dans un environnement devenu plus concurrentiel et cyclique. Malheureusement, il se traduit souvent par une précarisation accrue de certains salariés, en particulier les non-diplômés et les salariés âgés ayant perdu leur emploi. Au niveau conjoncturel, les ajustements du marché du travail se font particulièrement sentir sur les jeunes en phase d’insertion pour lesquels le niveau de formation reste le déterminant essentiel d’une insertion durable et de qualité.

Les instruments d’une politique d’intégration sociale : entre redistribution et incitation

De nombreux facteurs concourent à la détermination du niveau de vie du ménage et des personnes qui y vivent : l’offre de travail des différents actifs potentiels, la rémunération qu’ils en tirent (directement ou indirectement en termes de revenus de remplacement, chômage ou retraite), les revenus du patrimoine, les divers transferts (impôts directs et prestations non contributives), et bien sûr les charges de famille.

Pour les ménages de salariés, le mouvement de réduction des disparités de revenu initial (c’est-à-dire avant transferts) qui avait fortement marqué les années 70, et plus modérément les années 80, s’est inversé au cours de la première moitié des années 90 (phase descendante du cycle économique), pour reprendre sur la dernière période. En particulier, la pauvreté laborieuse a baissé d’un quart entre 1996 et 2000 (INSEE, 2003). Les transferts (impôts et prestations) qui visent à corriger ces inégalités de revenu primaire, en particulier pour les plus pauvres, ont vu leur efficacité redistributive s’accroître avec les créations de l’allocation de parent isolé (API) et du RMI et l’extension des aides au logement (les allègements d’impôts n’ont toutefois pas joué dans le même sens…). En fait, ce sont les prestations (et parmi celles-ci les allocations logement autant que les prestations familiales) qui contribuent, plus que les prélèvements, à la réduction des inégalités de niveau de vie pour les actifs.

Pour les ménages de retraités, la hausse continue de leur niveau de vie par rapport aux actifs (aboutissant à la parité vers le milieu des années 80) s’est aussi accompagnée d’une diminution des inégalités de revenu initial entre retraités. L’effet du renouvellement de générations de jeunes retraités bénéficiant de droits complets, donc plus élevés (en particulier pour les femmes), ayant pris le relais des importantes revalorisations de retraite de la fin des années 70.Au total, pour l’ensemble de la société française, la forte réduction des inégalités de niveau de vie caractérisant les années 70 s’est arrêtée au milieu des années 80 pour se stabiliser avant une nouvelle réduction à la fin des années 90 (dont on peut craindre qu’elle ne soit guère durable…). Ainsi, la pauvreté, mesurée conventionnellement par le pourcentage de ménages disposant de moins de la moitié du niveau de vie médian, est passée d’environ 16 % en 1970 aux alentours de 7 % de 1984 à 1996 pour baisser à 6,5 % en 2000 (INSEE, 2003).

Le champ des prélèvements socio-fiscaux et des diverses prestations a été constamment remanié pour gagner en efficacité et parfois en lisibilité. Les mesures prises depuis quelques années s’inscrivent dans ce mouvement qui vise essentiellement à encourager l’emploi par différents canaux incitatifs. Tout d’abord, il s’agit de faire en sorte que le travail “ paie ” dans le bas de la distribution des revenus, c’est-à-dire en évitant les effets pervers de certaines dispositions concernant les minima sociaux et les revenus de remplacement qui faisaient que la reprise d’activité s’accompagnait parfois d’une baisse de revenu ! Ensuite, les taux marginaux d’imposition sur le revenu ont été abaissés. Enfin, l’instauration d’une prime pour l’emploi ciblée sur les revenus modestes qui ne bénéficient que peu des mesures précédentes constitue le dernier volet de ce mouvement.

Quelles propositions pour l’avenir ?

Plusieurs constats émergent de ces interrogations sur les inégalités économiques dans le cas français :

- il n’y a pas de déterminisme à une montée inéluctable des inégalités dans une société ouverte à la mondialisation et aux nouvelles technologies. Des marges de manoeuvre au niveau national et européen existent pour préserver la cohésion sociale ;

- de nombreux indicateurs dépeignent une France objectivement moins inégalitaire que ne le suggèrent nombre de discours et d’opinions communes. Faut-il accuser les chiffres de masquer la réalité ou nos concitoyens d’être trop pessimistes ? Plus vraisemblablement, il faut y voir, d’une part, un effet subjectif de la rupture objective de tendance par rapport aux années 60 et 70, caractérisées par une croissance économique forte et une réduction continue des inégalités et, d’autre part, un changement dans les modalités prises par les inégalités. Par exemple, la pauvreté, jadis rurale et âgée, est devenue plus jeune et urbaine, et partant plus visible ;

- la France se situe dans une position moyenne en Europe en termes d’inégalités et de pauvreté, certes dans une position plus favorable que les pays anglo-saxons, mais les pays de l’Europe du Nord montrent que des progrès sont toujours possibles.

Pour aller dans ce sens, les propositions formulées dans les recommandations du rapport du Conseil d’Analyse Économique (Atkinson, Glaude et Olier, 2001) restent d’actualité. Concernant le marché du travail, il apparaît que les nouvelles formes d’inégalité dans l’accès à l’emploi ne sauraient être efficacement combattues à l’aide du seul SMIC. Ainsi, les politiques d’allègement de cotisations sociales sur les bas salaires doivent être poursuivies, de même que les programmes d’accompagnement personnalisé pour retrouver un emploi. Enfin, la question de la qualité des emplois est importante, en particulier pour les non-qualifiés travaillant à temps partiel subi, pour lesquels des formations en alternance devraient être mises en place.

À plus long terme, la réduction des inégalités passe par des progrès substantiels en matière de formation pour assurer une plus grande égalité des chances. En particulier, cela passe par le développement de la formation permanente, au début de la vie active par l’alternance entre formation et emploi, et tout au long de la vie par une formation professionnelle améliorée et négociée entre les partenaires sociaux.

La complexité et l’opacité du système redistributif nuisent à son efficacité. Pour accroître sa légitimité, une plus grande transparence pourrait être recherchée. Ainsi, chaque Français devrait pouvoir mettre plus clairement en regard des prélèvements qu’il supporte les garanties individuelles et collectives dont il bénéficie. De plus, comme nous y invite l’Union européenne, la fixation d’objectifs nationaux en matière de lutte contre la pauvreté et les inégalités et son évaluation régulière constituent une démarche vertueuse, encore peu développée dans notre pays, qui pourrait ouvrir la voie à de nouveaux progrès.

Pour en savoir plus

Atkinson T., Glaude M. et Olier L. (2001), “  Inégalités économiques ”, Rapport du Conseil d’Analyse Économique n°33, Paris, La Documentation française.

CERC (2003), “ Éducation et redistribution ”, Rapport n°3, Paris, La Documentation française.

Fleurbaey M. (2003), “ Quelle conception de l’égalité ? ”, in La société française et ses fractures, Cahiers français n°314, Paris, La Documentation française.

INSEE (2003), France Portrait social, Édition 2003-2004, Paris.

1. John Rawls (1971), Théorie de la justice, traduction française : 1987, Paris, Seuil.

Les cahiers français, n° 317 (11/2003)

Auteur : Michel Glaude (Directeur des statistiques démographiques et sociales, INSEE) .

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